¿Una utopía? Un gobierno sin monopolio territorial — Bruno S. Frey (2001)

Profesor Bruno S. Frey

Traducción de este artículo.

Nota

Este es un notable artículo basado en el concepto de Jurisdicciones, Competitivas, Superpuestas y Funcionales (JCSF) que conducen a gobiernos no territoriales (es decir, gobiernos sin un monopolio territorial). Comparte muchos puntos con la visión de la Panarquía como fue propuesta por Paul Emile de Puydt en 1860 y revivida en los tiempos modernos por John Zube en sus escritos.

En los últimos años académicos como Gene Callahan, Richard Johnsson, Adam Knott, Michael Rozeff y otros han venido a compartir la misma visión, independientemente unos de otros y a veces sin darse cuenta de que ya había sido expuesta hace mucho tiempo. Puede ser que esto signifique que la Panarquía es una idea cuyo tiempo finalmente ha llegado.

Bruno S. Frey ha sido profesor en el Instituto de Investigación Económica Empírica de la Universidad de Zurich.

Normalmente damos por sentado que cada gobierno tiene un territorio particular y que cada territorio pertenece a un Estado particular. Sin embargo, esta identificación del Estado con el territorio no tiene por qué ser así. En casos importantes, no se mantiene.

Múltiples gobiernos asociados con el mismo territorio. En el caso clásico, varios gobiernos reclaman el mismo territorio. A veces las fronteras no están bien definidas o la propiedad es objeto de disputa, tal vez durante siglos. Históricamente, esta situación ha llevado a innumerables guerras. Estas guerras parecen reflejar a menudo un fracaso colectivo: los individuos y los grupos implicados –en particular, los líderes del complejo industrial-militar y los políticos que interpretan el tono nacionalista– consideran que es individualmente racional luchar por los territorios, pero desde el punto de vista de la sociedad, es difícil ver lo que realmente se gana. La misma conclusión se aplica a menudo a los ganadores de una guerra territorial que a un gobierno que se involucra y posteriormente pierde esa guerra. Los ganadores también gastan recursos valiosos para fines militares, pero en muchos casos sería mejor que no fueran dueños del territorio conquistado.

• La tierra es a menudo improductiva, y los agricultores reciben subsidios, lo que supone una pesada carga para la economía y la sociedad. Alemania es un buen ejemplo. Los nazis buscaron urgentemente el «Raum im Osten», alegando que la población alemana no podía ser sostenida de otra manera. Pero mira a Alemania ahora. Ha experimentado un Wirtschaftswunder dentro de un territorio que era (incluso después de la reunificación) y sigue siendo más pequeño que el de 1933. Obviamente, no se necesitaba ningún territorio adicional.

Incluso se podría argumentar que la República Federal estaría mejor si el Sarre hubiera decidido unirse a Francia en lugar de Alemania porque el Sarre depende de grandes subvenciones del resto de Alemania.

• A menudo resulta ventajoso para la sociedad en su conjunto no poseer territorios que contengan determinadas industrias, especialmente la siderurgia o la construcción naval, que a menudo siguen operando únicamente mediante la concesión de grandes subvenciones.
• Incluso la adquisición de un territorio con importantes recursos naturales no es necesariamente ventajosa. A menudo la extracción de ciertos recursos naturales, como el carbón, debe ser fuertemente subsidiada. Poseer un territorio con recursos petroleros puede ser, pero ciertamente no tiene por qué ser, una ventaja. Muchos Estados ricos en petróleo tienen ingresos per cápita bajos, algunos de ellos muy bajos. Ejemplos destacados son Venezuela y Nigeria. Una de las principales razones por las que la riqueza en petróleo no se traduce en riqueza de la población es que se inducen actividades generalizadas de búsqueda de rentas. Esas actividades pueden ser tan grandes que el desperdicio de recursos resultante es mayor que la ventaja de tener los recursos naturales.

Un caso importante de varios «gobiernos» o «naciones» que reclaman la autoridad sobre el mismo territorio se refiere a los grupos étnicos. Los conflictos actuales en la antigua Yugoslavia y la antigua Unión Soviética, así como hay muchos ejemplos en África y otras partes del mundo. Según Small and Singer (1982), entre 1916 y 1939, no menos del 80 por ciento de las guerras que ocurrieron en (lo que ahora se llama) el Tercer Mundo surgieron de conflictos étnicos. Después de 1945, esta proporción aumentó al 90 por ciento. En general, no menos del 75 por ciento de las guerras internacionales están relacionadas con reclamos conflictivos de grupos étnicos sobre el territorio.

En resumen, la búsqueda de territorios en los que muchos gobiernos se han comprometido y todavía se comprometen es a menudo, si no normalmente, un mal negocio desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto.

Por el contrario, un Estado federal en el que varios gobiernos están a cargo de un mismo territorio –el gobierno central, las provincias, los estados o los Bundesländer, y las comunas u otros gobiernos locales– es una institución propicia.

Gobiernos sin territorio. Muchas organizaciones cuasi gubernamentales (OCG) desempeñan funciones similares, sino idénticas, a las que desempeñan los Estados. Ejemplos de ello son las organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas o la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Están formados por países miembros, pero no tienen poder de monopolio sobre un territorio. El número y la importancia de estos gobiernos «virtuales» han aumentado considerablemente. En la actualidad existen al menos 350 organizaciones internacionales intergubernamentales, con más de cien mil empleados. Una definición más amplia, basada en el Anuario de Organizaciones Internacionales, arroja más de 1.000 unidades intergubernamentales (Frey 1997).

Las organizaciones religiosas, de las cuales la Iglesia Católica Romana es un buen ejemplo, constituyen otro caso de gobiernos virtuales. La Iglesia Católica Romana tiene el monopolio de un pequeño territorio en Roma, pero su importancia deriva de una fuente completamente diferente: la lealtad de sus miembros. Hasta cierto punto, realiza actividades similares a las de los gobiernos normales (por ejemplo, lleva a cabo una política exterior), e incluso recauda impuestos. A una escala mucho menor, la «soberana» Orden de Malta, que incluso tiene embajadores en varias capitales nacionales, es otro ejemplo. Quizás lo más relevante hoy en día son las organizaciones deportivas –como la FIFA, la Asociación Internacional de Fútbol–, algunas de las cuales tienen enormes recursos a su disposición.

También llevan a cabo ciertas actividades similares a las del Estado: imponen reglas a sus miembros, tienen una política exterior, distribuyen la ayuda al desarrollo, etc. La misma descripción se aplica a algunas asociaciones culturales y grupos de acción internacional, como Greenpeace, sin relación con un territorio.

Los gobiernos virtuales más importantes sin territorio son las empresas globales con ánimo de lucro. Los más tradicionales todavía poseen plantas ubicadas en países específicos, pero la revolución digital ha creado un número cada vez mayor de empresas del conocimiento en la nueva economía. Su único capital significativo son los recursos humanos y las ideas, y no están vinculados a ningún territorio en particular. Sólo los sectores públicos de países muy grandes pueden igualar los flujos de caja de las mayores empresas internacionales.

Estas empresas desempeñan funciones gubernamentales en el sentido de que influyen en la vida cotidiana de sus empleados con la misma fuerza que los Estados (por ejemplo, imponen una lengua que se debe hablar y normas que se deben seguir), y negocian en pie de igualdad con los Estados nacionales.

Soy muy consciente de que las organizaciones internacionales, las iglesias y las empresas mundiales no se ajustan a la definición jurídica tradicional de gobierno. Estas unidades no son idénticas a los gobiernos. Tenga en cuenta, sin embargo, que la definición tradicional de gobierno se basa en la noción primitiva de que los gobiernos, por su propia naturaleza, tienen un monopolio territorial. El propósito de la presente discusión es cuestionar esa noción desde el punto de vista de las ciencias sociales y la economía. Desde este punto de vista radicalmente diferente, queda claro que existen múltiples gobiernos en un territorio dado y que también hay gobiernos sin territorio. Cada vez más, el monopolio territorial de los gobiernos ordinarios se ve amenazado por unidades no territoriales del tipo que he identificado. Gran parte de la literatura sobre la globalización ha sido motivada por el temor de que los gobiernos nacionales territoriales hayan perdido un poder significativo en relación con las empresas globales. En mi opinión, muchos otros actores globales, como los grupos de acción internacional o las asociaciones deportivas, representan una «amenaza» similar. Pero, a diferencia de muchos escritores sobre la globalización, no creo que el poder de los estados territoriales esté desapareciendo; más bien, el poder relativo se está desplazando hacia gobiernos no territoriales.

En este artículo, presento una propuesta práctica y constitucional basada en la noción de que existen unidades gubernamentales significativas cuya característica principal no es su extensión territorial sino su función. La propuesta constitucional permite el surgimiento de organizaciones gubernamentales que yo llamo Jurisdicciones Competitivas, Superpuestas y Funcionales(JCSF). Su territorio es variable y no tienen un monopolio territorial sobre él. Más bien, dentro de un territorio dado, compiten con otras JCSF de este tipo.

Federalismo y competencia política

La idea básica del federalismo es que las preferencias de los individuos pueden satisfacerse mejor descentralizando la actividad del gobierno. Los bienes y servicios ofrecidos por el gobierno pueden orientarse más estrechamente a las demandas de los ciudadanos, que difieren de un lugar a otro debido a sus características geográficas y físicas (por ejemplo, entre las regiones montañosas y las llanuras, o entre las zonas rurales y las ciudades); su origen étnico, su cultura y sus tradiciones; su estructura económica (por ejemplo, la importancia relativa de la agricultura, la industria y los servicios); y su estructura social (por ejemplo, la distribución de los ingresos y la proporción de familias con hijos pequeños o con personas jubiladas). Estas diferencias, obviamente, conducen a diferentes demandas de actividad pública, como el gasto público en educación o en servicios sociales. En una concepción puramente tecnocrática de la política, tales demandas espacialmente variadas pueden ser satisfechas por un gobierno centralizado, pero esa visión descuida por completo el comportamiento humano y esencialmente asume un planificador omnisciente y benevolente. Hace mucho tiempo Adam Smith ([1776] 1980) rechazó estas presunciones teóricamente para la economía, y más recientemente F. A. Hayek las rechazó para la sociedad en su conjunto. En la práctica, se ha demostrado que esa arrogancia tiene consecuencias nefastas, como lo demuestra la caída de las economías de la centralizada planificación del Bloque del Este. En el ámbito político, la descentralización tiene claras ventajas informativas porque los políticos locales conocen mejor las necesidades y limitaciones locales. Aún más importantes son los incentivos que motivan a los responsables políticos locales a preocuparse por los deseos de los votantes locales que los eligieron.

La teoría económica del federalismo se ha centrado en cuatro elementos teóricos importantes (véase Bird 1993; Inman y Rubinfeld 1997; Oates 1972, 1977, 1999):

• Equivalencia Fiscal. Cada jurisdicción debería abarcar un espacio para que los beneficiarios de las prestaciones y los contribuyentes se correspondan lo más estrechamente posible. De este modo se evitan los efectos externos espaciales, es decir, los efectos indirectos positivos cuando los no pagadores se benefician de los servicios públicos y los negativos cuando los no pagadores están sobrecargados de costes. Las diversas actividades públicas deben asignarse al nivel de gobierno más apropiado (véase Oates 1972; Olson 1969, 1986).
• Clubes. Estas instituciones ofrecen bienes públicos –es decir, bienes de cuyos beneficios nadie puede excluirse– sólo a sus miembros. El tamaño óptimo de un club se alcanza cuando la utilidad marginal recibida corresponde al costo marginal inducido por un socio adicional. Por lo tanto, un club tiene una extensión espacial limitada, y las únicas personas admitidas son las que están dispuestas a soportar el costo marginal que imponen (véase Buchanan 1965).
• Votar con los pies. La movilidad de los ciudadanos crea competencia entre jurisdicciones. Las jurisdicciones públicas pueden considerarse empresas que ofrecen servicios locales a cambio de impuestos. Los ciudadanos emigran a las jurisdicciones que tienen la relación más favorable entre los servicios y los precios de los impuestos. La competencia inducida obliga a las jurisdicciones a tener en cuenta los deseos de los ciudadanos y a prestar servicios al menor coste posible. Las mismas consideraciones se aplican a la decisión de ubicación de las empresas (véase Tiebout 1956).
• Salida y voz. Además de elegir entre varias jurisdicciones, los ciudadanos también pueden participar en las decisiones políticas de las jurisdicciones a las que pertenecen votando en elecciones o referendos (véase Hirschman 1970, 1993). También pueden hacerse oír por protestas, manifestaciones, huelgas y levantamientos. Inicialmente, la salida y la voz eran vistas como sustitutos. Un ciudadano que decide abandonar una jurisdicción tiene pocos incentivos para tomarse la molestia de protestar. Sin embargo, bajo ciertas condiciones, la relación puede ser complementaria. Así, cuando el gobierno de la República Democrática Alemana (RDA) tuvo que conceder la salida a sus ciudadanos (a través de Hungría hacia Occidente), esa acción fue interpretada generalmente como una señal de debilidad del régimen comunista. Como consecuencia, las manifestaciones fueron percibidas como menos peligrosas y más prometedoras, y se convirtieron en un movimiento de masas (las llamadas «Manifestaciones del Lunes»), lo que finalmente obligó a la dimisión del régimen.

La mayoría de los países de hoy, especialmente los grandes, tienen una constitución federal. Ejemplos prominentes incluyen a Estados Unidos y Canadá en América del Norte; México, Argentina y Brasil en América Latina; Alemania y Rusia en Europa; e India en Asia. Recientemente, algunos países que antes estaban muy centralizados, como España y el Reino Unido, han mostrado fuertes tendencias hacia la descentralización. Los países centralizados, como Francia o los Países Bajos, se han convertido en la excepción, pero también hay que señalar que el federalismo ha sido socavado por el gobierno central en muchos países, incluidos los Estados Unidos y Alemania. Los países «federales» presentan grados muy diferentes de descentralización y de competencias atribuidas a los niveles inferiores de la organización gubernamental. Para que el federalismo funcione satisfactoriamente, deben cumplirse dos condiciones cruciales.

En primer lugar, las subunidades deben tener el poder de gravar a los ciudadanos por las funciones que desempeñan. Este poder les obliga a equilibrar los beneficios y los costos de las actividades del gobierno. Al mismo tiempo, otorga a las subunidades un cierto grado de independencia del gobierno central. Este requisito no se cumple en la mayoría de las «federaciones». Como consecuencia, los políticos locales se involucran en la búsqueda generalizada de rentas con la administración central. Tienen que complacer a los que toman las decisiones políticas en el centro para obtener fondos. Una vez que se otorgan los fondos, los políticos de las subunidades tienen pocos incentivos para abstenerse de gastarlos completamente porque tales fondos tienen el carácter de un bien gratuito. La búsqueda de rentas por parte de los políticos también incluye subsidios para cubrir déficits presupuestarios. Tal arreglo institucional fomenta la irresponsabilidad fiscal a nivel local. Debido a que tal irresponsabilidad es una consecuencia directa del alto grado de centralización, no ocurre cuando los políticos locales tienen el poder de equilibrar los ingresos y los gastos en su propia jurisdicción. Si resulta que son incapaces de hacerlo, los ciudadanos los echarán del cargo.

Tal expulsión sugiere la segunda condición crucial para el buen funcionamiento del federalismo. Los políticos locales deben ser elegidos por los ciudadanos de sus jurisdicciones, no por un electorado más amplio, y ciertamente no deben ser nombrados por el gobierno central. Este requisito alinea los incentivos de los políticos con los deseos de la población local.

La mayoría de los gobiernos federales existentes en la actualidad no cumplen con estos dos requisitos o lo hacen sólo en menor medida. Por lo tanto, no pueden alcanzar las propiedades de una «sociedad civil» con múltiples redes horizontales que cumplan los deseos de la población. Por esa razón, presento aquí una propuesta para un nuevo tipo de federalismo que combina los cuatro aspectos del federalismo que se han discutido anteriormente: (1) cumple con la condición de equivalencia fiscal al crear una red de unidades gubernamentales múltiples y superpuestas; (2) se basa en miembros y límites bien definidos de acuerdo con las funciones públicas que deben desempeñarse y, por lo tanto, es comparable a un club; (3) es competitivo al permitir la salida y entrada de miembros de acuerdo con el mecanismo de votación a pie de urna; y (4) agrega competencia política a través de elecciones y referendos y, por lo tanto, incluye instituciones que favorecen la voz.

Una red de jurisdicciones en competencia

Las unidades federales que propongo se denominan JCSF según el acrónimo de sus características esenciales:¹

• Jurisdicciones (J): las unidades establecidas son gubernamentales; tienen poder de ejecución y pueden recaudar impuestos.
• Competitivas (C): los individuos o las comunidades pueden elegir a qué unidad gubernamental quieren pertenecer, y tienen derecho político a expresar sus preferencias directamente a través de iniciativas y referendos;
• Superpuestas (S): en correspondencia con las muchas funciones diferentes, hay unidades gubernamentales que se extienden por diferentes áreas geográficas, que necesariamente se superponen;
• Funcionales (F): las nuevas unidades políticas se extienden sobre áreas variables, correspondientes a las tareas o funciones a cumplir;

La JCSF forma un sistema de gobierno que difiere de manera esencial del sugerido en la teoría económica del federalismo. Esta teoría se refiere al comportamiento de determinadas unidades políticas en los diferentes niveles de gobierno, mientras que la JCSF surge como respuesta a la geografía de los problemas.²

Funciones

Un servicio público concreto que beneficie a una zona geográfica determinada debe ser financiado por las personas que viven en esa zona; no debe haber efectos colaterales. Las diferentes unidades gubernamentales pueden atender las diferencias en las preferencias de las poblaciones o, más precisamente, las demandas de la ciudadanía. Para minimizar los costos, estas unidades deben aprovechar las economías de escala en la producción. El hecho de que tales economías difieran enormemente entre funciones (por ejemplo, entre educación, protección policial, atención de la salud, poder y defensa) proporciona una justificación adicional para unidades gubernamentales unificadas (o poco funcionales) de diferentes tamaños. Esta endogeneidad del alcance de las unidades gubernamentales constituye una parte esencial de la JCSF.

Solapamientos

El JCSF puede solaparse en dos aspectos: primero, la JCSF que atiende a diferentes funciones puede solaparse; segundo, dos o más JCSF que atienden a la misma función pueden solaparse (por ejemplo, una multitud de escuelas de la JCSF puede servir a la misma área geográfica). Un individuo o una comunidad política normalmente pertenece a varias JCSF al mismo tiempo. La JCSF no necesita ser físicamente contiguo, y no necesita tener un monopolio sobre una cierta área de tierra. Por lo tanto, este concepto difiere completamente del nacionalismo y de sus peleas recurrentes por las tierras. También rompe con el criterio de la teoría federalista de que las unidades al mismo nivel no pueden superponerse.

Competencia

Los jefes de las JCSF son inducidos a conformarse estrechamente a las preferencias de sus miembros por dos mecanismos: la capacidad de los individuos y las comunidades para salir imita la competencia del mercado, y su derecho al voto establece la competencia política. Cabe señalar que la migración es sólo un medio de salida; a menudo, la pertenencia a un FOCO en particular (el singular de la JCSF) puede interrumpirse sin cambiar la ubicación de uno.

La salida no está restringida a individuos o empresas; las comunidades políticas en su conjunto o parte de ellas también pueden ejercer esta opción. Además, la salida puede ser total o parcial. En este último caso, un individuo o comunidad participa sólo en un conjunto restringido de actividades del FOCO.

Para que la JCSF pueda establecer una competencia entre los gobiernos, la salida debe ser restringida lo menos posible. Por el contrario, la entrada no tiene por qué ser necesariamente gratuita. En cuanto a los individuos de los clubes de tipo Buchanan, las jurisdicciones y los individuos pueden estar obligados a pagar un precio si desean unirse a un FOCO en particular y beneficiarse de sus bienes públicos. Los miembros actuales del FOCO particular tienen que decidir democráticamente si un nuevo miembro pagaría un precio de entrada adecuado y, por lo tanto, sería bienvenido.

La competencia también debe ser fomentada por las instituciones políticas porque la opción de salida no es suficiente para inducir a los gobiernos a actuar con eficacia. Los ciudadanos deben elegir directamente a las personas que dirigen la JCSF, y se les debe dar el derecho de iniciar referendos populares sobre temas específicos. Se sabe que estas instituciones democráticas aumentan la eficiencia en el sentido de satisfacer las preferencias individuales (para las elecciones, ver Downs 1957 y Mueller 1989; para los referendos, ver Cronin 1989 y Frey 1994).

Jurisdicciones

Un FOCO es una unidad gubernamental democrática con autoridad sobre sus ciudadanos, incluyendo el poder de tributar. De acuerdo con los dos tipos de superposición, se pueden distinguir dos formas de membresía. En primer lugar, la unidad política más baja (normalmente la comunidad) y todos los ciudadanos correspondientes se convierten automáticamente en ciudadanos de la JCSF a la que pertenece su comunidad. En ese caso, una persona sólo puede salir por movilidad. En segundo lugar, los individuos pueden elegir libremente si desean pertenecer a un FOCO en particular, pero mientras sean sus ciudadanos, están sujetos a su autoridad. Este tipo de JCSF puede ser no voluntario en el sentido de que un individuo debe pertenecer a un FOCO que provea una cierta función (por ejemplo, a un FOCO escolar) y debe pagar los impuestos correspondientes. Una analogía es el seguro de salud, que en muchos países es obligatorio, aunque se permite a los individuos elegir una compañía de seguros. Los ciudadanos de una escuela de este tipo, FOCUS puede entonces decidir que todos deben pagar impuestos para financiar una escuela en particular, independientemente de que uno tenga o no hijos. En cuanto a que la JCSF provea funciones con efectos redistributivos significativos, una regulación mínima por parte del gobierno central puede disponer que –por ejemplo, los ciudadanos sin hijos no puedan ingresar a la escuela– la JCSF que en efecto no ofrece ninguna escolaridad y por lo tanto tiene impuestos bajos (o nulos) correspondientes.

Las fortalezas de la JCSF

La JCSF se compara favorablemente con las formas tradicionales de federalismo con respecto a los incentivos y capacidades de los gobiernos para satisfacer las preferencias heterogéneas de los individuos.

Debido a la concentración en un área funcional, los ciudadanos de un FOCO en particular tienen mejor información sobre su actividad y por lo tanto pueden comparar más fácilmente su desempeño con el de otros gobiernos. Debido a que muchos beneficios y costos se extienden a un área geográfica limitada, la JCSF a menudo sería pequeño, lo que también sería útil a medida que los votantes hacen sus evaluaciones. La opción de salida que ofrece la existencia de jurisdicciones que se superponen también sería un medio importante para dar a conocer las preferencias de cada uno a los proveedores gubernamentales.

Dado que la JCSF se creó para minimizar los efectos indirectos interjurisdiccionales y aprovechar las economías de escala, podría prestar servicios públicos a bajo costo. Cuando los beneficios de una actividad específica se extienden indivisiblemente sobre grandes áreas y hay costos decrecientes, el FOCO óptimo correspondiente puede abarcar muchas comunidades, varias naciones o incluso Europa en su conjunto. La defensa contra la agresión externa puede ser un caso en el que el FOCO apropiado se extendería a toda Europa (incluso más allá de la Unión Europea).

La amenaza de que los ciudadanos o comunidades insatisfechas salgan del FOCO y el beneficio obtenido cuando se incorporen nuevos ciudadanos y comunidades dan a los políticos responsables un incentivo para tener en cuenta las preferencias de los ciudadanos y prestar los servicios públicos de manera eficiente. La JCSF también puede exponer al cártel de políticos a la competencia de personas ajenas a él. Mientras que las jurisdicciones multipropósito atraen a personas con conocimientos amplios y no especializados para que se conviertan en políticos, en la JCSF las personas con conocimientos bien fundados en un área funcional en particular (por ejemplo, educación o recolección de basura) tienen éxito.

Una red federal compuesta de JCSF ciertamente afectaría el papel de los Estados-nación. Ciertamente perderían funciones que actualmente no cumplen de acuerdo a las preferencias de la población o que producen a un costo más alto que la JCSF diseñado para explotar las ventajas de costos. Por otra parte, el sistema no pretende eliminar a los Estados nacionales y permite alternativas multinacionales y a pequeña escala cuando los ciudadanos lo deseen. Los Estados-nación se mantendrían en la medida en que ofrecieran funciones eficientes de acuerdo con las preferencias de los votantes.

Supuestas desventajas de las JCSF

A menudo se formulan cuatro críticas contra la propuesta de establecer la JCSF.

Ciudadanos sobrecargados. En un sistema federal de JCSF, cada individuo es ciudadano de varias jurisdicciones. En consecuencia, las personas pueden verse sobrecargadas por la votación en las elecciones y referendos que se celebran en todas las jurisdicciones a las que pertenecen. Sin embargo, a los ciudadanos en un FOCO de democracia directa les resultará mucho más fácil participar en la política porque sólo tienen que evaluar uno o unos pocos temas concretos a la vez.

Consumidores sobrecargados. En el sistema JCSF, una persona se enfrenta a una multitud de proveedores de servicios públicos, lo que podría dificultar la vida. Pero esta situación es la consecuencia lógica de tener más opciones disponibles, y es similar a la oferta en el sector privado. Si los ciudadanos lo consideran un problema, se podría establecer un servicio de asesoramiento gubernamental o privado para ofrecer información y apoyo a las decisiones de los consumidores.

Necesidad de coordinar las actividades de la JCSF. Aunque es obvio que la coordinación es a menudo necesaria, la coordinación entre los gobiernos en sí misma no es una buena medida. A veces sirve para construir cárteles entre los miembros de la clase política, que luego evaden o incluso explotan los deseos de la población (CEPR 1993; Frey 1994; Vaubel 1994). En lo que respecta a la coordinación para el aumento del bienestar, su necesidad se vería reducida porque el JCSF surgiría con el fin de minimizar las externalidades. Si se produjeran efectos indirectos importantes entre el JCSF, los ciudadanos que se ocupan de esas externalidades establecerían una nueva JCSF.

Redistribución. A menudo se ha afirmado que todas las formas de federalismo, incluido la JCSF, socavan las políticas redistributivas. Este temor es injustificado porque los ciudadanos aún pueden expresar su solidaridad hacia las personas de bajos ingresos, en particular mediante el establecimiento de un FOCO diseñado para efectuar la redistribución. Además, todavía pueden emprender la redistribución para asegurarse contra futuras pérdidas de ingresos. Sólo en la medida en que la redistribución sea un bien público puro y, por lo tanto, deba aplicarse para evitar el parasitismo, puede surgir un problema. Sin embargo, investigaciones empíricas recientes sugieren que es posible una redistribución sustancial en los sistemas federales (Gold 1991; Kirchgässner y Pommerehne 1996).

Ejemplos de JCSF en la historia y en la actualidad

Las unidades políticas descentralizadas y superpuestas han sido una característica importante de la historia europea. La competencia entre los gobiernos del Sacro Imperio Romano de las naciones alemanas, especialmente en la actual Italia y Alemania, era intensa. Muchos de esos gobiernos eran pequeños. Algunos estudiosos atribuyen el auge de Europa a esta diversidad y competencia de las unidades gubernamentales, que fomentaron la innovación técnica, económica y artística (Hayek 1960; Jones 1987; Weede 1993). Aunque durante mucho tiempo los chinos estaban más avanzados en muchos aspectos, su superioridad terminó con el establecimiento de un Imperio Chino centralizado (Pak 1995; Rosenberg y Birdzell 1986). La unificación de Italia y Alemania en el siglo XIX, que a menudo ha sido elogiada como un gran avance, puso fin en parte a esta estimulante competencia entre gobiernos y condujo a luchas mortales entre Estados-nación. Algunos estados más pequeños conservaron su independencia política — Liechtenstein, Luxemburgo, Mónaco, San Marino y Suiza — y se enriquecieron.

Las entidades gubernamentales que se acaban de mencionar no eran de la JCSF, aunque compartían la característica de competir entre sí por el trabajo y el capital (incluido el capital artístico). La historia revela, sin embargo, ejemplos de jurisdicciones similares a la JCSF. Los problemas relacionados con la marcada diversidad étnica y religiosa de Polonia (católicos, protestantes y judíos) fueron superados, al menos en parte, por jurisdicciones organizadas para corresponder a esas características, no según las fronteras geográficas (Haumann 1991; Rhode 1960). El exitoso Hanse prosperó desde el siglo XII hasta el XVI, incluyendo entre otros Lübeck, Bremen y Colonia (hoy alemán); Stettin y Danzig (hoy polaco), Kaliningrado (hoy ruso); Riga, Reval y Dorpat (hoy parte de las repúblicas bálticas); y Groningen y Deventer (hoy holandés). Además, Londres (Inglaterra), Brujas y Amberes (hoy belga) y Novgorod (hoy rusa) eran Handelskontore, o miembros asociados. Era claramente una unidad gubernamental funcional, que proporcionaba normas e instalaciones comerciales, pero sus componentes no eran geográficamente contiguos.

En dos países existen actualmente jurisdicciones funcionales, superpuestas y en competencia, aunque en todos los casos no cumplen con todos los requisitos de la JCSF.

En los Estados Unidos, los distritos especiales desempeñan un papel importante en el sistema federalista, y su número ha aumentado sustancialmente en las últimas décadas. Aunque algunos de los distritos especiales son dependientes, otros son autónomos y están organizados democráticamente. Según la investigación empírica, este último tipo es significativamente más eficiente. No es de extrañar que los municipios existentes se esfuercen por evitar el surgimiento de estas unidades gubernamentales más eficientes. Así, por ejemplo, en varios estados se requiere un tamaño mínimo de población para establecer tales unidades y se imponen varias restricciones administrativas.

En Suiza existe una multitud de unidades gubernamentales, algunas de las cuales se asemejan mucho a la JCSF. Además de los veintiséis cantones, hay aproximadamente 8.000 municipios de diversas formas. Las más importantes son las 2.940 comunas políticas que definen la ciudadanía: un suizo no es ciudadano de la nación, sino de una comuna política. Estas comunas tienen una autonomía considerable; en particular, tienen una amplia autoridad para imponer impuestos sobre la renta y el patrimonio. Como consecuencia, las tasas impositivas entre las comunas políticas vecinas pueden diferir enormemente, induciendo la competencia política entre comunas y generando paquetes de servicios públicos e impuestos más favorecidos por los ciudadanos. Además de las comunas políticas, hay aproximadamente 5.000 comunas especiales que se superponen y funcionan. Los más importantes son los municipios escolares que ofrecen educación a los niños de uno o varios municipios políticos. Son jurisdicciones públicas que recaudan su propio impuesto, cuya tasa es determinada por una reunión de ciudadanos. Las iglesias protestante y católica han establecido otras comunas funcionales, democráticas y superpuestas. Un ciudadano puede elegir libremente a cuál desea afiliarse, pero una vez que es miembro, debe pagar el impuesto establecido. A estos y otros tipos de municipios se suman miles de «unidades comunales» (Gemeindeverbände o Zweckverbände) fundadas por los municipios para realizar tareas específicas, como el mantenimiento de canales, hospitales y residencias de ancianos, y la recogida de basuras. Estas unidades, sin embargo, no tienen poder independiente para gravar, y los ciudadanos rara vez tienen derechos de participación directa. Aunque este breve relato del sistema federal suizo a nivel local muestra que la JCSF es una posibilidad práctica, todavía no se ha desarrollado en toda su extensión.

En el ciberespacio se han desarrollado tipos completamente diferentes de JCSF. Un ejemplo es la Corporación para la Asignación de Nombres y Números de Internet (ICANN, por sus siglas en inglés), el organismo que ahora administra los nombres de dominio de Internet,³ que bien podría convertirse en una institución reguladora mundial sin fronteras territoriales. Aunque las leyes que rigen la conducta comercial son principalmente específicas de cada país, Internet no reconoce tales fronteras geográficas, y las empresas de redes pueden trasladarse de una jurisdicción a otra cambiando la ubicación de sus servidores. Aunque fue iniciada por el gobierno de Estados Unidos, la ICANN no es una institución gubernamental, sino que se basa en la apertura y la colaboración más que en una regulación de procedimientos cerrada. Busca establecer una legitimidad más amplia mediante la celebración de elecciones democráticas, se basa en canales voluntarios de resolución de disputas y adapta su política a una tecnología que cambia rápidamente. Este nuevo tipo de organismo del ciberespacio tiene, por lo tanto, varias características de la JCSF: es funcional y se superpone; permite la salida y la entrada, y establece una rendición de cuentas democrática; e impone precios (impuestos) por sus servicios. Está mucho más cerca de la JCSF de mi concepción que de las formas tradicionales de gobierno.

4. Conclusiones

En vista de las grandes ventajas de la JCSF, se plantea la pregunta estándar del economista: Si este tipo de federalismo es tan bueno, ¿por qué no ha tenido más éxito?

La organización de los Estados hoy en día no sigue el modelo de la JCSF por dos razones principales. Uno obvio pero crucial es que los individuos y las comunidades tienen prohibido establecer tales jurisdicciones. En muchos países de la Unión Europea, las comunidades ni siquiera pueden colaborar formalmente entre sí sin el consentimiento del gobierno central.

En segundo lugar, la JCSF entra en conflicto con los intereses de los políticos y funcionarios públicos de los niveles superiores del gobierno. La JCSF reduciría el poder de los proveedores públicos y aumentaría la influencia de los ciudadanos por medio de los nuevos mecanismos de competencia por entrada y salida, y en virtud de los elementos democráticos directos, a los que los políticos en el poder se oponen regularmente.

Un sistema federal de JCSF no surgirá a menos que se superen esas barreras. Una condición necesaria es el establecimiento de nuevas normas constitucionales que permitan la formación de las JCSF y que otorguen a los ciudadanos y a los gobiernos el derecho de apelar a la Corte Constitucional si están bloqueados.

Las jurisdicciones funcionales, superpuestas y competitivas rompen con la noción arraigada de que un gobierno debe tener un monopolio territorial bien definido, pero la propuesta constitucional presentada aquí no es utópica. Cuenta con un apoyo significativo de desarrollos relacionados que se remontan a siglos atrás, y también está de acuerdo con el surgimiento de gobiernos virtuales en el pasado reciente.

Notas

1. El concepto es el resultado del trabajo conjunto con Reiner Eichenberger. Ver Frey y Eichenberger 1995, 1996, 1999.
2. La idea general de la JCSF se encuentra en Montesquieu 1749. Burnheim 1985 también discute varios elementos. En economía, Tullock 1994 ha sugerido una idea relacionada. Casella y Frey 1992 discuten el concepto y se refieren a la literatura relevante. El Centre for Economic Policy Research 1995 desarrolla la idea de una integración flexible, en la que todos los miembros de la futura Unión Europea tendrían que participar en una «base común» que comprenda las cuatro libertades, así como los programas de transferencia, y podrían optar por establecer «asociaciones abiertas».
3. Agradezco a Lawrence Lessig por haberme llamado la atención sobre esta institución. Véase http://www.icann.org y Engel 1999 para un debate general sobre los aspectos jurídicos y políticos de Internet.

Referencias

Bird, R. M. 1993. Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization. National Tax Journal 46: 201–21.

Buchanan, J. M. 1965. An Economic Theory of Clubs. Economica 32: 1–14.

Burnheim, J. 1985. Is Democracy Possible? The Alternative to Electoral Politics. Cambridge, England: Polity.

Casella, A., y B. S. Frey. 1992. Federalism and Clubs: Towards an Economic Theory of Overlapping Political Jurisdictions. European Economic Review 36: 639–46.

Centre for Economic Policy Research (CEPR). 1993. Making Sense of Subsidiarity: How Much Centralization for Europe? London: Centre for Economic Policy Research.

Cronin, T. E. 1989. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

De Spindler, J. 1998. FOCJ: Ein Konzept zur Neuordnung der Zusammenarbeit öffentlicher Gebietskörperschaften. Bern: Haupt.

Downs, A. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row.

Engel, C. 1999. The Internet and the Nation State (Lectiones Jenenses). Jena, Germany: Max Planck Institute for Research into Economic Systems.

Frey, B. S. 1994. Direct Democracy: Politico-Economic Lessons from Swiss Experience. American Economic Review 84: 338–48.

- — — . 1997. The Public Choice of International Organizations. In Perspectives on Public Choice: A Handbook, edited by D. C. Mueller, 106–23. Cambridge, Eng.: Cambridge University Press.

Frey, B. S., and R. Eichenberger. 1995. Competition among Jurisdictions: The Idea of FOCJ. In Competition among Jurisdictions, edited by Lüder Gerken, 209–29. London: Macmillan.

- — — . 1996. FOCJ: Competitive Governments for Europe. International Review of Public Economics 16: 315–27.

- — — . 1999. The New Democratic Federalism for Europe: Functional Overlapping and Competing Jurisdictions. Cheltenham, Eng.: Edward Elgar.

Gold, S. D. 1991. Interstate Competition and State Personal Income-Tax Policy in the 1980s. In Competition among States and Local Governments, edited by Daphne A. Kenyon and John Kincaid, 205–17. Washington, D.C.: Urban Institute Press.

Haumann, H. 1990. Geschichte der Ostjuden. Müchen: Deutscher Taschenbuch-Verlag.

Hayek, F. A. 1960. The Constitution of Liberty. London: Routledge and Kegan Paul.

Hirschman, A. O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

- — — . 1993. Exit, Voice, and the Fate of the German Democratic Republic. World Politics 45: 173–202.

Inman, R. P., and D. Rubinfeld. 1997. The Political Economy of Federalism. In Perspectives on Public Choice: A Handbook, edited by D. C. Mueller, 73–105. Cambridge, Eng.: Cambridge University Press.

Jones, E. L. 1987. The European Miracle. 2d ed. Cambridge, England: Cambridge University Press.

Kirchgässner, G., and W. W. Pommerehne. 1996. Tax Harmonization and Tax Competition in the European Community: Lessons from Switzerland. Journal of Public Economics 60: 351–71.

Montesquieu, C. L. 1749. De l’esprit des lois. Paris: Garnier.

Mueller, D. C. 1989. Public Choice II. Cambridge, England: Cambridge University Press.

Oates, W. E. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

- — — , ed. 1977. The Political Economy of Fiscal Federalism. Lexington, Mass.: Lexington.

- — — . 1999. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Perspectives 37: 1120–49.

Olson, M. 1969. The Principle of “Fiscal Equivalence”: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government. American Economic Review 59: 479–87.

- — — . 1986. Towards a More General Theory of Governmental Structure. American Economic Review 76: 120–25.

Pak, H. M. 1995. Effective Competition, Institutional Choice, and Economic Development of Imperial China. Kyklos 48: 87–103.

Rhode, G. 1960. Staaten-Union und Adelsstaat: Zur Entwicklung von Staatsdenken und Staatsgestaltung in Esteuropa, vor Allem in Polen/Litauen, im 16.Jahrhundert. Zeitschrift für Ostforschung 9: 185–215.

Rosenberg, N., and L. E. Birdzell. 1986. How the West Grew Rich: The Economic Transformation of the Industrial World. London: I. B. Tauris.

Schumpeter, J. A. 1942. Capitalism, Socialism, and Democracy. New York: Harper and Brothers.

Small, Melvin, and J. David Singer. 1982. Resort to Arms: International and Civil Wars, 1816–1980. Beverly Hills: Sage.

Smith, A. [1776] 1980. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. Reprint. London: Deut and Sane.

Tiebout, C. M. 1956. A Pure Theory of Local Expenditure. Journal of Political Economy 64: 416–24.

Tullock, G. 1994. The New Federalist. Vancouver, B.C.: Fraser Institute.

Vaubel, R. 1994. The Political Economy of Centralization and the European Community. Public Choice 81: 151–90.

Weede, E. 1993. The Impact of Interstate Conflict on Revolutionary Change and Individual Freedom. Kyklos 46: 473–95.