Una propuesta práctica para la privatización de las carreteras (y otros monopolios naturales) — Bryan Caplan

Traducción del artículo originalmente titulado Practical Proposal for Privatizing the Highways

1. Introducción

Supongamos que nuestro sistema nacional de carreteras es un «monopolio natural», como dicen los economistas. ¿Cómo podría ser privatizado? En particular, ¿cómo podría ser privatizado de una manera que..:

a) Crea los incentivos habituales de las empresas privadas para mantener los precios y los costos bajos y alta calidad

b) Crear incentivos para la innovación

c) Mantener los bajos costos de transacción de la prestación pública gratuita

d) Eliminar toda necesidad de una reglamentación continuada, típica de los planes de «contratación externa».

e) ser lo suficientemente simple como para ganar el apoyo del público?

2. Una propuesta demasiado simple

La respuesta más simple sería simplemente dar a cada ciudadano adulto del país una parte de las acciones del sistema de carreteras, y luego dejar que la Corporación de Carreteras Privatizadas haga lo que quiera. Podría cobrar una tarifa plana, cargos por milla, peajes, o cualquier otra combinación. Naturalmente, la corporación ganaría enormes beneficios de monopolio, pero si todos en el país recibieran una parte de ellos, ¿por qué debería importarnos? De hecho, si llevamos la lógica lo suficientemente lejos, observaremos que si los consumidores y los accionistas son las mismas personas, entonces tratar de extraer beneficios de monopolio sería completamente inútil.

Pero, pensándolo bien, hay que señalar el fuerte supuesto que subyace a esta idea: supone que todos los habitantes del país utilizarían las carreteras en la misma medida, y que todos los habitantes del país tendrían el mismo número de acciones. Esta última condición se mantendría «inicialmente» por suposición; pero lo más probable es que algunas personas vendieran sus acciones a otras y que los mayores accionistas, como es habitual, ocuparan los puestos de poder en la empresa. Análogamente, los ejecutivos probablemente recibirían gran parte de su remuneración en forma de beneficios en forma de acciones. El resultado sería que las personas que toman las decisiones de fijación de precios y otras decisiones de la Corporación de Carreteras Privatizadas ganarían mucho más dinero con los mayores beneficios de las acciones que lo que perderían pagando los altos precios de las carreteras. De hecho, esta es la típica situación corporativa en cualquier industria: debido a que un ejecutivo del petróleo sólo compra una pequeña cantidad de petróleo, pero recibe gran parte de su paga en opciones de compra de acciones, el hecho de que sea uno de los consumidores que pagará altos precios es trivial para él.

Por supuesto, si la Corporación de Carreteras Privatizadas podrá obtener enormes beneficios del monopolio, esto se reflejará en el precio de las acciones; si todos en el país comienzan con una acción, los verdaderos receptores de los beneficios del monopolio seríamos todos nosotros. La cuestión de la distribución sería irrelevante. Si una empresa de carreteras cobra 5.000 dólares al año por conducir en sus carreteras, pero el coste marginal de otro conductor es sólo de 1.000 dólares, entonces los consumidores que estaban dispuestos a pagar 5.000 dólares simplemente «transfieren» algo de riqueza a la empresa de carreteras; pero todo el beneficio de los consumidores dispuestos a ser de 4.999 a 1.000 dólares se pierde innecesariamente. Un sistema de distribución inicial igualitaria de acciones hace que la transferencia del consumidor a la empresa de carreteras sea completamente neutral; pero no hace nada para anular el peso muerto

pérdidas.

Hay que reconocer que algunos regímenes de precios (conocidos como tarifas multiparte) pueden teóricamente eliminar la pérdida de peso muerto. Un tipo común de tarifa multiparte es cobrar una alta tarifa plana por persona y una baja tarifa por unidad. Si existiera una tarifa multipartita conveniente, entonces la simple propuesta de distribuir acciones y dejar que la Corporación de Carreteras Privatizadas haga lo que le plazca sería acertada. Pero normalmente es difícil aplicar un sistema de tarifas multipartitas totalmente eficiente; en particular, hacerlo podría implicar costos de transacción muy elevados que constituirían en sí mismos una pérdida de peso muerto.

Veamos entonces cómo esta primera propuesta está a la altura de los estándares que establecimos al principio:

a. Los controles de la competencia en materia de precios son extremadamente débiles. Mientras que los beneficios del monopolio se repartirían equitativamente entre todos, las pérdidas de peso muerto de la fijación de precios del monopolio no serían captadas por nadie. Habría, al menos, un incentivo normal para mantener la calidad y reducir los costos que está notablemente ausente en los monopolios estatales.

b. Los incentivos para la innovación mejorarían de forma notable. ¿Qué incentivo tiene un monopolio estatal para mejorar su producto o reducir los costos? En cambio, un monopolio privado tiene todos los incentivos para explotar todos los ahorros de costos posibles y para introducir productos nuevos y mejorados. Puede cobrar un ojo de la cara por ellos, pero sin duda querrá introducirlos.

c. Definitivamente parece que un sistema de carreteras privadas podría tener un costo de transacción muy alto. En el mejor de los casos, sólo cobraría una tarifa fija (alta); esto sería una mejora definitiva con respecto a la actual maraña de tasas de registro, impuestos sobre la gasolina, impuestos sobre los neumáticos y peajes utilizados para pagar el sistema de carreteras existente.

En una segunda hipótesis, la empresa privatizada por el monopolio cobraría derechos por uso, pero tendría al menos un incentivo para adoptar una nueva tecnología barata para cobrar sus peajes (por ejemplo, un dispositivo similar al escáner de precios de los supermercados). Los monopolios gubernamentales no pueden cosechar directamente los beneficios de una tecnología de cobro de peajes más barata; de hecho, la adopción de esa tecnología podría obstaculizar gravemente los beneficios «políticos» de los servicios de cobro de peajes existentes, especialmente las sinecuras que los organismos de cobro de peajes pueden otorgar a los poderosos sindicatos del sector público y a sus miembros. Sin embargo, en el peor de los casos, la empresa privatizada de carreteras pondría todas sus energías en extraer hasta el último centavo de excedente posible. Podrían gastar 1.000.000 de dólares en nueva tecnología de detección para aumentar los beneficios en 1.000.001 dólares. En esencia, centrarían sus energías en redistribuir en lugar de producir riqueza. Aunque este es un panorama extremo, no debería descartarlo de plano. Es una posibilidad.

d. Esta propuesta pondría fin a toda intervención reguladora. Esta es su ventaja sobre la propuesta más popular de «subcontratación» o «licitación de contratos», que entraña una serie de problemas de agencia y de aplicación de la ley.

e. La simplicidad de la propuesta es uno de sus principales puntos de venta. Casi todo el mundo podría entender la idea básica, aunque muchas personas podrían tener problemas para entender la conexión entre el alto valor de sus acciones y los altos cargos por usar las carreteras.

3. Mi solución: un enfoque de valores dobles

Tengo un plan de privatización alternativo que creo que tiene los puntos fuertes de la propuesta anterior sin sus debilidades. Su principal inconveniente es simplemente que es bastante más complicado que el anterior. Empezaré esbozando las instituciones básicas del sistema, y luego explicaré cómo funcionaría este sistema y por qué funcionaría bien. (Lo que no quiere decir que mi idea básica no pueda ser mejorada… ¡Estoy ansioso por escuchar sugerencias!)

Para empezar, cada ciudadano adulto recibiría no uno, sino dos valores. El primero sería una acción ordinaria estándar, que daría derecho al propietario a su participación en los beneficios de la Corporación de Carreteras Privatizadas. El segundo daría derecho al titular a operar «un» vehículo de motor en las carreteras a cambio de una cuota anual. Esta tasa anual debería fijarse en torno (probablemente ligeramente por encima) del costo per cápita de mantenimiento a largo plazo de la red de carreteras y muy por debajo de la disposición marginal a pagar por el derecho a operar un vehículo adicional.

Ahora, si leen cuidadosamente el último párrafo, verán que el sistema está configurado de manera que — ambos valores tendrán un precio positivo. La acción de las acciones ordinarias tendrá un precio positivo porque el valor esperado de los beneficios futuros es positivo. Pero el segundo valor, que da derecho a operar un vehículo de motor, tendrá «también» un precio positivo, porque la cuota anual se fija deliberadamente por debajo del excedente del consumidor del usuario marginal.

Ahora, la característica básica de la carta corporativa sería que los funcionarios de las empresas tendrían que mantener en sus carteras «un número igual» de ambos tipos de valores. Los incentivos de las acciones de los ejecutivos se equilibrarían entre ambos tipos de valores; los miembros de la junta directiva sólo serían elegibles si sus tenencias de ambos tipos de acciones fueran aproximadamente iguales. Los derechos de voto de las empresas se basarían en las tenencias «conjuntas» de ambos tipos de acciones. En otras palabras, la totalidad de los estatutos de la empresa se centraría en maximizar el valor de la suma de los dos valores.

Ahora, ¿por qué alguien tendría un gran número del segundo tipo de seguridad? Nadie puede conducir cien coches, así que, ¿por qué tener cien permisos para tener coches? La respuesta es que los grandes poseedores del segundo tipo de portafolio «arrendarían» su uso a usuarios individuales. Un método fácil sería que la Corporación de Carreteras Privatizadas emitiera anualmente una pegatina de registro por cada valor de tipo 2 que posea; entonces los titulares de las pegatinas sobrantes podrían vender sus pegatinas anuales sobrantes, conservando la propiedad del propio valor.

¿Qué tiene de grandioso este sistema? La respuesta es que da incentivos muy fuertes para adoptar políticas que maximicen los beneficios «más» el superávit de los consumidores; da incentivos para intercambiar los beneficios y el superávit de los consumidores para maximizar el tamaño del pastel total. Y, de nuevo, no se plantea la cuestión de la redistribución por el supuesto de que todos empezaríamos con un número igual de ambos valores.

Consideremos un simple ejemplo. Supongamos que el jefe de la corporación está pensando en establecer un sistema de medidores en los puentes. En el plan esbozado en la sección dos, el director general sólo quiere maximizar los beneficios; implementaría el plan si el costo del sistema de medición fuera menor que los beneficios extra extra extraídos. Pero en «este» plan, el CEO tiene un problema muy diferente. Si instala los medidores, el valor de su seguridad de tipo 1 sube debido a la mayor corriente de beneficios esperada. Pero el valor de la seguridad de tipo 2 caerá. Antes, el automovilista marginal estaba dispuesto a pagar 1000 dólares por una pegatina; pero ahora con el peaje el valor del permiso es menor, así que el precio caerá. Además, si el puente no está congestionado, se esperaría que el valor de los títulos de tipo 1 aumentara en (beneficios extras del peaje — coste del cobro del peaje), mientras que el valor de los títulos de tipo 2 disminuiría en (beneficios extras del peaje — pérdida de peso muerto). En resumen, la suma de los dos títulos disminuirá si (costes de cobro del peaje + pérdida de peso muerto) es positiva; o en otras palabras, si el cambio propuesto no es eficiente en Kaldor-Hicks. El único caso en el que el CEO querría ahora añadir un peaje es si al hacerlo se reduce la congestión, se disminuye el desgaste, o se mejora la calidad del servicio o se reducen los costos de producción en mayor medida que los costos de cobro del peaje.

¿Cuál es el truco? El truco es esencialmente que al crear un stock fijo de valores de tipo 2, creamos un suministro «perfectamente inelástico» de licencias de conducir. Dado que la incidencia del poder de monopolio (como la incidencia de los impuestos) siempre recaerá «enteramente» sobre los poseedores del bien suministrado inelásticamente, se hace posible hacer que el beneficio y la carga del poder de monopolio recaigan exactamente sobre las mismas personas. De hecho, ni siquiera es necesario fijar una tasa fija para la propiedad de un valor de tipo 2; dado que la incidencia será soportada en su totalidad por los propietarios del valor y no por los consumidores, y dado que hemos establecido nuestro gobierno corporativo para equilibrar por igual los intereses de ambos tipos de titulares de valores, podríamos incluso dejar que la Corporación de Carreteras Privatizadas fijara la tasa anual ab libitum sin temor.

La única consideración importante es asegurarse de que la limitación de la no negatividad en el valor de mercado de los dos valores nunca se vincule. Si lo hiciera, entonces suponiendo que el valor de las acciones no pudiera caer más, podría resurgir el incentivo de las transferencias ineficientes de los consumidores a los accionistas.

La cuestión realmente crucial es cómo establecer el número inicial de acciones. Si las fijamos simplemente para cubrir los costes marginales, entonces con una tecnología de aumento de los rendimientos a escala sería imposible cubrir los costes fijos y mantener un valor positivo para los valores de tipo 2. Por otra parte, si fijamos el número demasiado bajo, entonces una población creciente no disfrutaría de todos los beneficios potenciales de la red nacional de carreteras.

Para poner el primer problema en perspectiva: el actual sistema vial «ya» excluye de manera ineficiente a muchos usuarios de bajo valor. En la mayoría de los estados hay una tasa de registro, un impuesto sobre la gasolina, un impuesto sobre los neumáticos y un sinfín de otros costos que mantienen a los conductores de bajo valor fuera de la carretera. No habría necesidad de que el Sistema Privatizado de Carreteras sufriera una mayor ineficiencia en este sentido. De hecho, si consideramos el hecho de que el valor de los valores de tipo 2 descontará sus ganancias netas esperadas en un futuro infinito, el número de usuarios de gama baja que tendrían que ser excluidos de las carreteras para mantener un valor de acciones positivo podría ser bastante pequeño.

El segundo problema — de que el número de valores de tipo 2 se está volviendo progresivamente menos adecuado para servir a una población creciente — podría ser manejado de dos maneras. En primer lugar, en el estatuto de la empresa podría especificarse que la Corporación Privatizada de Carreteras está obligada a emitir un número de acciones cada año igual, por ejemplo, al crecimiento de la población. Pero esto probablemente no sería necesario. La empresa siempre tendría la libertad de ofrecer tratos a los titulares que no sean de seguridad. Al hacerlo, ejercería cierto poder de monopolio, pero ese poder de monopolio estaría limitado por la disponibilidad de las acciones fijas de los valores de tipo 2. (Al igual que la existencia de automóviles usados limita el precio de los automóviles nuevos).

De hecho, podríamos deshacernos por completo de la limitación de la no negatividad si combináramos los valores de tipo 1 y tipo 2 de modo que no se pudieran vender por separado. Los titulares de los valores podrían «alquilar» el derecho de uso de las carreteras, y la suma prevista de los valores de alquiler más la suma prevista de los beneficios determinaría el valor del valor combinado de los valores. Si bien esto sería teóricamente preferible, creo que la dispersión de los intereses de los arrendatarios y los accionistas creada por mi sistema de doble seguridad es deseable por motivos de elección pública (en particular, creo que dificulta enormemente la derogación o la modificación del estatuto de la empresa), y esta ganancia vale la pena por la ligera eficiencia creada por las limitaciones de no negatividad.

Volviendo finalmente a los puntos (a) — (e), encontramos que:

a) El sistema de doble seguridad añade poderosos incentivos para la fijación de precios eficientes y competitivos, al tiempo que comparte los incentivos para el control de la calidad y los costos de la primera propuesta.

b) Los incentivos para la innovación son de nuevo bastante vigorosos.

c) Por razones de costos de transacción, el sistema de doble seguridad es claramente superior a la primera propuesta. La forma en que están diseñados los valores garantiza que la empresa sólo incurrirá en costos de transacción cuando la ganancia «total del superávit» supere los costos de transacción; mientras que en la primera propuesta había un incentivo para incurrir en costos de transacción que fueran inferiores a los beneficios adicionales que le reportaban.

d) Al igual que antes, no habría necesidad de continuar la reglamentación pública. Simplemente sería necesario que la sociedad cumpliera con su propio estatuto corporativo; y como señalé, el enfoque de doble seguridad hace bastante difícil que los grandes accionistas alteren el estatuto en su propio beneficio.

e) Lamentablemente, mi propuesta es bastante complicada. Esto hace difícil explicarla al público en general y ganar su apoyo. Aunque se trata de un problema grave, y que me preocupa, el enfoque general parece lo suficientemente prometedor como para que merezca la pena seguir explorándolo. En particular, debemos señalar que los principios aquí expuestos podrían adaptarse al problema aparentemente intratable de cómo privatizar «cualquier» monopolio natural existente de propiedad estatal.

4. Conclusión

No he sido tan riguroso como me gustaría ser en este tema. Hay varios puntos en los que evité discutir algunos de los temas más espinosos en el IO teórico. No estoy seguro de que mi sistema propuesto pueda cumplir con los estrictos estándares técnicos del óptimo-Pareto. Sin embargo, creo que he propuesto un método de privatización sorprendentemente viable para toda una gama de monopolios estatales que los economistas normalmente ni siquiera consideran tratar de privatizar.