Una crítica empresarial al georgismo — Zachary Gochenour y Bryan Caplan
Traducción del artículo originalmente titulado An entrepreneurial critique of Georgism
Resumen: Este paper desarrolla una crítica a la propuesta de impuesto único de Henry George. Presentamos un sencillo modelo teórico de búsqueda para el descubrimiento de recursos naturales y mostramos que un impuesto sobre el valor no mejorado de la tierra es distorsionador. A continuación, examinamos el problema de inconsistencia temporal e incertidumbre de régimen que crea incluso la política georgista incremental. Discutimos casos históricos de reforma agraria y el posterior reto de restablecer un compromiso creíble con los derechos de propiedad de la tierra y los recursos naturales.
Es una comprensión demasiado estrecha de la producción que la limita a la fabricación de cosas. La producción incluye no sólo la fabricación de las cosas, sino el hecho de llevarlas al consumidor.
— Henry George, Progreso y miseria, libro I, capítulo 2
Casi toda la literatura sobre finanzas públicas implica el análisis de las políticas existentes o de cambios marginales, ignorando la reforma fundamental o radical.¹ Sin embargo, mientras los gobiernos de las naciones desarrolladas luchan con los déficits presupuestarios² y sus homólogos del mundo en desarrollo³ buscan formas de salir adelante, los defensores de la reforma están presentando sus argumentos a los responsables políticos interesados en soluciones alternativas. La propuesta de reforma que criticamos aquí es el impuesto único sobre el valor no mejorado de la tierra, desarrollado de forma destacada por el economista estadounidense del siglo XIX Henry George (1879).⁴ George afirma que un impuesto único sobre la tierra no sólo es «socialmente justo», sino que no distorsiona la actividad económica porque aprovecha la renta de la tierra⁵ y no la actividad productiva. El argumento económico central de George es que la oferta de tierra y recursos naturales es perfectamente inelástica, por lo que no hay pérdida de eficiencia por el impuesto sobre el valor de la tierra. En este artículo, criticamos este argumento económico tal y como lo expuso George, así como en las modificaciones sugeridas por los economistas modernos influidos por George, llamados georgistas.
Aunque ningún gobierno nacional ha adoptado al completo la prescripción política de George, la influencia política de éste se sigue sintiendo en el código fiscal de Australia, Hong Kong, Singapur, Sudáfrica, Corea del Sur, Taiwán y varias comunidades urbanas de Estados Unidos, que aplican algún tipo de impuesto sobre el valor del suelo (Gaffney 1994). Lejos de ser una filosofía muerta y completamente desacreditada por los teóricos modernos, las propuestas de George parecen bastante sensatas en el entorno actual de las finanzas públicas neoclásicas (Foldvary 2005). Para muchos economistas que han debatido el plan de George, la principal queja no es que la teoría no sea sólida, sino que la política sería prohibitivamente impopular en una democracia moderna
Este paper demuestra que, aunque el programa georgista puede ser superficialmente atractivo, es esencialmente ingenuo. Esta crítica se distingue de las anteriores por emplear el lenguaje de la economía moderna. En la sección 1 se presentan los antecedentes del impuesto sobre el valor de la tierra, la obra de George y un resumen de las críticas anteriores. En la sección 2, desarrollamos un modelo empresarial sencillo para los recursos naturales con el fin de mostrar cómo los impuestos sobre el valor de la tierra distorsionan la actividad económica. La sección 3 amplía la crítica básica para incluir los cambios en las expectativas que provocaría un sistema fiscal georgista y los problemas sistémicos que crearían incluso las reformas incrementales en esa dirección. La sección 4 responde a las respuestas anticipadas de los georgistas y considera una serie de modificaciones del sistema de George que se han propuesto. La sección 5 concluye.
1. Antecedentes
Como ningún hombre hizo la tierra, ningún hombre puede reclamar un derecho de propiedad sobre ella.
— Henry George
La teoría de las finanzas públicas de Henry George ha recibido una atención intermitente a lo largo de los años, con muchos nombres eminentes de la economía haciendo al menos un comentario de pasada,⁶ pero ha visto comparativamente poca acción en la arena del debate político y ha sido ampliamente ignorada por la era moderna de la economía académica. Como escribe el economista georgiano Fred Foldvary, «los debates sobre la reforma fiscal, por ejemplo, se centran en el aprovechamiento de los flujos de ingresos o de la producción, ignorando la posibilidad y la ventaja de utilizar las rentas no relacionadas con el esfuerzo humano, eliminando así los desincentivos, las cuñas fiscales y el exceso de cargas» (1996, p. 169). Este trabajo investiga si tales rentas «no relacionadas con el esfuerzo humano» pueden realmente existir. Para que quede claro, cuando nos referimos a la «renta del suelo» en este trabajo nos referimos al valor actual neto del suelo sin mejoras físicas como los edificios.
El aspecto del plan de George que ha recibido más atención por parte de los economistas es la afirmación de que el impuesto no tiene ninguna distorsión. Esto se reduce a una afirmación de que la tierra tiene una oferta fija, que tiene cualidades no relacionadas con el esfuerzo humano que simplemente se acumulan a quien puede obtener los derechos. Otra afirmación de la filosofía de George⁷ es que los bienes públicos locales sirven para aumentar la renta del suelo en una cantidad igual al valor que proporcionan, por lo que un impuesto sobre la renta del suelo debe ser suficiente para financiar un gobierno que proporcione bienes públicos locales.⁸
La distinción entre «renta de la tierra» y rendimientos de otros factores de producción fue objeto de varias críticas por parte de Frank Knight (1921; 1924; 1933; 1953). Knight criticó la idea del «valor puro de la tierra», alegando que no existía una distinción significativa entre la renta y el interés (sugerida anteriormente por Irving Fisher en 1907). Knight afirmó que un impuesto sobre la tierra está sujeto a las mismas ineficiencias que un impuesto sobre el capital porque la tierra, al igual que el capital, necesita ser producida. Knight rompió con la interpretación clásica de la tierra como factor no producido apelando a las diferencias entre stocks y flujos: la producción, decía Knight, es la transformación de inputs en outputs (flujo) más que la creación física.
Knight se empeñó en señalar que el descubrimiento de nuevas tierras y la competencia por conseguir un acceso exclusivo formaban parte de la producción de la tierra. Al rechazar por completo la idea de la renta, decía que todo el valor de la tierra era el valor de sus mejoras, y este valor siempre se paga, incluso por los propietarios originales de las tierras no utilizadas. En su artículo de 1953 en Freeman, Knight comenta que «[el comprador de la tierra] tendrá que pagar, por supuesto, un precio que incluya cualquier incremento futuro esperado en el rendimiento capitalizado».
Esta crítica se basa directamente en el concepto de Knight de la tierra como producción. Los detractores georgistas de Knight se centraron en la naturaleza fija de la tierra como prueba de que ésta era intrínsecamente única: su movilidad fija, su incapacidad para ser descubierta. Incluso si aceptaran la definición de Knight de la tierra como algo que debe producirse, sigue existiendo en una oferta fija y proporciona ingresos de alquiler para el propietario, y estos ingresos podrían aprovecharse sin distorsionar el comportamiento económico. Nosotros argumentamos en contra de estas afirmaciones sobre la tierra, y proponemos un mecanismo por el cual la producción de tierra consiste en la búsqueda con el beneficio económico como incentivo para producir más del recurso. Para contextualizar, la cantidad actual gastada por las cinco mayores empresas petroleras del mundo representa alrededor del 8 % de sus costes totales de explotación, con un gasto en exploración que aumenta constantemente desde 2005: la mayor empresa petrolera, ExxonMobil, gastó 5.600 millones de dólares en exploración y proyectos de capital. La exploración entre los siguientes 20 mayores proveedores privados de petróleo y gas natural ha aumentado constantemente desde 1998 (Jaffe y Soligo 2007). Y eso es sólo el petróleo: los costes de exploración minera han aumentado rápidamente en la última década y fueron de casi 18.000 millones de dólares en 2011.⁹
2. Una explicación empresarial
Consideramos el problema de un posible comprador de tierras neutral al riesgo que compara su coste de oportunidad con el valor de alguna parcela:
E(V) = E(I) — P(1)
Donde V es el valor de la tierra, E(I₀) es la renta esperada de la tierra, y P es el precio de la tierra.
Los propietarios de la tierra emprenderán una costosa búsqueda para descubrir más información sobre el terreno (Stigler 1961): por ejemplo, si el terreno contiene recursos naturales o si puede soportar un nuevo tipo de construcción. En lugar de pensar en los recursos naturales como una cualidad inherente a la tierra, desde una perspectiva económica es más exacto pensar que se producen a través del proceso de descubrimiento y extracción eficiente. Busca usos de mayor valor para el terreno hasta que los costes de búsqueda superan los beneficios esperados,
V = E[I(S)] — E[C(S)] — P(2)
Donde E(Iₛ) es la renta esperada para un determinado nivel de búsqueda S y C(S) es el coste de búsqueda.
En equilibrio, los compradores adquieren la tierra cuando su renta esperada es igual al precio de compra, y buscan hasta que el incremento marginal de la renta esperada es igual al coste marginal.
A largo plazo, no existe tal cosa como una «renta», sino sólo los rendimientos de la dotación inicial, el esfuerzo y la suerte. Cualquier «renta» que le corresponda al propietario de la tierra después de que descubra y ponga en el mercado alguna de sus propiedades es en realidad una cuasirrenta (Marshall 1920): aunque superficialmente es similar a una renta, la recompensa de cobrar P>MC por, digamos, los recursos naturales descubiertos en la tierra son un incentivo necesario para la búsqueda de estos recursos. En equilibrio, el posible promotor del terreno obtiene una tasa de rendimiento normal.
Las cuasirrentas son tan importantes para el desarrollo de la tierra como para otras aplicaciones en las que sus efectos han sido apreciados desde hace tiempo, como por ejemplo en la provisión de incentivos para la innovación tecnológica o la variedad de productos. Esto es fundamentalmente diferente del caso de un monopolista que busca rentas (Tullock 1967). La política de precios del titular de la patente o del propietario de la tierra, por ejemplo, será similar a la de un monopolista: la diferencia clave es que, para obtener la cuasirrenta, el propietario se dedica a la actividad productiva.
Supongamos que se introduce un impuesto sobre la renta de la tierra, de tal manera que la tierra que carece de mejoras físicas proporciona un rendimiento cero, tal y como defiende George.¹⁰ Dado que cualquier recurso encontrado sería gravado al 100 %, no hay ningún beneficio en la búsqueda, y en el equilibrio no se produce ninguna búsqueda y el precio de la tierra se convierte en cero.
Obsérvese que no hemos complicado la explicación diferenciando entre las «mejoras» y el valor «no mejorado» del terreno. La información sobre el terreno puede considerarse una mejora en sí misma. Algunas de las cualidades del terreno tienen un coste de búsqueda muy bajo para descubrirlas: si es cultivable, si soportará algún tipo de construcción, si está en medio de una ciudad o de una zona rural, etc. El descubrimiento de otros usos potenciales puede requerir una búsqueda importante y/o la inversión en otras tecnologías. Un empresario hace realidad estas cualidades: no son cualidades intrínsecas del terreno.
Obsérvese que no hemos complicado la explicación diferenciando entre las «mejoras» y el valor «no mejorado» del terreno. La información sobre el terreno puede considerarse una mejora en sí misma. Algunas de las cualidades del terreno tienen un coste de búsqueda muy bajo para descubrirlas: si es cultivable, si soportará algún tipo de construcción, si está en medio de una ciudad o de una zona rural, etc. El descubrimiento de otros usos potenciales puede requerir una búsqueda importante y/o la inversión en otras tecnologías. Un empresario hace realidad estas cualidades: no son cualidades intrínsecas del terreno.
Julian Simon (1998), observando que las tendencias más prolongadas a lo largo de la historia de la humanidad muestran una escasez decreciente en lugar de creciente de casi todas las materias primas, predijo que la tendencia continuaría indefinidamente. La base teórica de esta predicción es la de la invención endógena, y esta invención debe sostenerse a través de la disponibilidad de cuasirrentas y la preservación de los derechos de propiedad. Es a través de la actividad de descubrimiento empresarial que la oferta de recursos ha aumentado, impulsada por el incentivo de las cuasirrentas de su venta. Sin esta actividad, es concebible que las previsiones catastrofistas de la época de Simon se hubieran hecho realidad. El mundo en desarrollo utiliza una proporción cada vez mayor de los recursos naturales del planeta, y el reparto de los recursos naturales entre países suele ser una fuente de extrema tensión en las relaciones internacionales. El crecimiento continuado de la población y la prosperidad de la que ha disfrutado gran parte del mundo durante siglos se basa en la tendencia continua a la escasez de recursos naturales.
Un impuesto muy elevado sobre el valor «no mejorado» del suelo interferiría con la naturaleza dinámica de la actividad empresarial: los promotores deben ganar alguna cantidad mínima del suelo para cubrir el enorme impuesto, por lo que emplearán el suelo en su uso obvio. Consideremos como analogía una persona que nace con un talento atlético evidente para jugar al baloncesto profesional. Gravar a esta persona por su capacidad para jugar al baloncesto no sólo es incorrecto, sino que es potencialmente ineficiente, ya que disuade a esa persona de explorar otras habilidades que podrían ser su ventaja comparativa. Peor aún sería comprometerse a aumentar su impuesto a la nueva tasa más alta si determina que tiene una habilidad más valorada. Del mismo modo, el terrateniente se ve disuadido de explorar nuevos usos de la tierra, sobre todo si esos nuevos usos pueden suponer nuevos impuestos.
George escribió en The Science of Political Economy (1981): «Sin embargo, hablamos con propiedad de que el valor de ciertas cosas está determinado por el coste de producción». El error fundamental en el pensamiento de George es sugerir que la tierra tiene algún valor fuera de los costes de búsqueda. Esto es un problema incluso dentro del marco de la teoría del valor trabajo.
3. Expectativas, inconsistencia temporal e incertidumbre de régimen
El compromiso con un programa georgista de finanzas públicas podría tener implicaciones de bienestar a largo plazo que superen las descritas en la sección anterior. Consideramos un cambio en las expectativas que desalienta la inversión en tierras incluso después de la derogación del impuesto George. Ahora, al calcular el valor actual neto de la tierra, el comprador considera no sólo el tipo impositivo del período actual, sino también su expectativa sobre el tipo impositivo en períodos futuros. Bajo estos supuestos, los efectos de un impuesto georgista permanecen incluso después de la derogación, pero esta distorsión disminuye en el tiempo. Cuanto más lentas sean las expectativas para ajustarse a los cambios repentinos en el código fiscal, más largo será el efecto de la distorsión. Sin embargo, este no sería el peor caso, ya que un cambio drástico en el código fiscal de esta magnitud puede afectar fundamentalmente a las expectativas sobre el contrato social. Por lo tanto, debemos dirigir nuestra atención a los efectos de economía política de un impuesto georgiano.
Para que los propietarios privados se dediquen a la búsqueda productiva, deben confiar en que la autoridad tributaria no está gravando puramente por discreción, lo que los propietarios reconocerían como un caso de inconsistencia temporal (Kydland y Prescott 1977). Si la tierra es realmente inelástica, entonces la autoridad fiscal que maximiza los ingresos y que sólo aplica la discrecionalidad puede gravarla con un tipo del 100%. Pero, ¿por qué debería detenerse ahí? Una vez construidas las mejoras, también se convierten en cualidades inelásticas del suelo: un impuesto del 100 % sobre las mejoras no destruiría las mejoras existentes. La regla sugerida por George es detenerse en los terrenos «no mejorados», pero desde el punto de vista de la eficiencia no hay ninguna diferencia. George creía que una vez que la gente se convenciera de la verdad de su argumento, el republicanismo constitucional sería suficiente para limitar al Estado.
Los intentos anteriores de reforma agraria han fracasado con más frecuencia que no, a veces con terribles consecuencias. Consideremos el caso de Uganda, donde en 1971 el dictador Idi Amin expulsó a unos 60.000 inmigrantes indios y expropió sus tierras (Jorgensen 1981). La idea era sencilla: expulsar a los inmigrantes y redistribuir sus posesiones entre la población nativa para ganarse el favor sin afectar a la producción futura. En los años siguientes, la falta de inversión extranjera paralizó el país, e incluso los no indios desconfiaron del gobierno. En 1998, cuando se ofreció a los ciudadanos expulsados y a sus herederos la oportunidad de regresar — y recuperar sus negocios — (comprensiblemente) muy pocos aceptaron la oferta. Una vez que un gobierno se muestra dispuesto a alterar drásticamente su respeto por ciertos tipos de derechos de propiedad para ciertos tipos de ciudadanos, todo el mundo actualiza sus expectativas para tener en cuenta este cambio. Los cambios muy drásticos o frecuentes conducen a la incertidumbre del régimen (Higgs 1997), donde los inversores potenciales se ven paralizados por su falta de confianza en que el gobierno está «cumpliendo las reglas», por lo que reducen o dejan de invertir drásticamente.
La propuesta georgista del impuesto único es un ejemplo perfecto de la falacia del Nirvana (Demsetz 1969). En el mundo de George, el gobierno grava exactamente lo que necesita de un bien inelástico y gasta toda la recaudación en financiar auténticos bienes públicos. Aunque un verdadero enfoque de instituciones comparativas es imposible porque ningún país ha intentado seguir las recomendaciones de George en su totalidad, algunos países han experimentado con impuestos sobre la tierra muy elevados con un tremendo perjuicio.
4. Anticipación de las respuestas
En esta sección anticipamos las respuestas de los defensores del impuesto único o del impuesto sobre el valor de la tierra.
4.1. El problema de la autoevaluación
Algunos autores georgistas (Foldvary 2007) han sugerido que la autoevaluación es una solución al problema de la valoración. Con este sistema, los propietarios pagan impuestos sobre el valor de sus tierras autoevaluadas, pero están obligados a vender por ese valor (o con un ligero margen de beneficio sobre ese valor) si hay un comprador. La idea es que la ineficiencia se reduce porque mientras el propietario declare un valor superior al de los demás, al menos se quedará con el beneficio de la diferencia entre su valor y el del siguiente mejor postor. Pero se le sigue desincentivando la búsqueda, ya que cualquier nuevo valor descubierto supondrá más impuestos si declara ese valor. Lejos de eliminar el problema, esto sólo supondría una mejora marginal, que proviene enteramente de la cantidad de beneficio que el propietario puede conservar si sólo declara el valor de la tierra por encima del valor del siguiente mejor postor, lo que va en contra de los principios de George.
4.2. La ley actual no es mejor
Los georgistas (por ejemplo, Gaffney 1977) suelen señalar que la legislación actual no siempre otorga los beneficios de, por ejemplo, los descubrimientos de recursos naturales al descubridor, sino que le obliga a negociar con el titular de la tierra. Sin embargo, si el descubridor y el titular no son la misma persona, no existe ningún problema de eficiencia si suponemos que los costes de las transacciones son mínimos. La cuasi renta se mantiene mientras alguien tenga el derecho exclusivo de extraer y beneficiarse del recurso natural. El problema de la propuesta de George es que nadie puede beneficiarse del descubrimiento: por tanto, nadie hará una inversión en la exploración. Si los costes de transacción son demasiado elevados para que el descubridor obtenga beneficios, se podrían cambiar las leyes sin recurrir al sistema fiscal de George.
Los georgistas podrían argumentar que el impuesto único es sólo una parte del programa georgista; George también abogaba por el fin de todos los demás impuestos, además de abrazar el libre comercio. Quizás el programa total sería más favorable a la innovación en comparación con el statu quo, incluso si nuestro argumento es correcto. Dado que el emprendimiento es fundamental para el buen funcionamiento de la economía, reducir severamente los beneficios al emprendimiento podría tener consecuencias drásticas mucho más profundas que las distorsiones actuales. Además, incluso si las políticas georgistas fueran mejores que el statu quo, eso no es razón para promoverlas por encima de otras políticas que conducirían a resultados aún mejores.
4.3. Mejoras: ¿no sólo a edificios?
Una objeción común a muchas críticas al georgismo es que los georgistas creen en realidad en una definición muy amplia de las mejoras y, por tanto, la crítica es infundada. Por ejemplo, la irrigación o la terraformación de la tierra, ya que cambia las características físicas de la misma, debería considerarse una mejora. El descubrimiento de recursos naturales podría contar simplemente como una mejora y, por tanto, estar exento del impuesto. El descubrimiento de cualquier nuevo tipo de uso para el terreno podría cambiar su precio de mercado, por lo que podría contar como mejoras y estar exento también. Dejando de lado que esto no es lo que sugirió el propio George, este argumento es contraproducente y, en última instancia, concede el tema central de esta crítica: no existe tal cosa como la «renta de la tierra», y cada bit de información sobre los usos potenciales de la tierra podría considerarse una mejora.
5. Conclusión
En The Power to Tax, Buchanan y Brennan resumen así el problema de la imposición óptima:
«… Los gobiernos maximizan los ingresos de cualquier fuente de impuestos que se ponga a su disposición». (Cap. 3.2).
Un Estado leviatán que persigue la maximización de los ingresos puede ser muy ineficiente, y los productos inelásticos presentan un alto riesgo de abuso. La mayoría de los gobiernos del mundo han dado muestras de moderación, pero el programa George presenta una oportunidad para extraer el máximo de ingresos con una justificación de «eficiencia».
No pretendemos sugerir que no tenga mérito la idea de gravar productos relativamente inelásticos frente a otros relativamente elásticos. Sin embargo, proponemos que no hay nada intrínsecamente especial en la tierra a este respecto, y que la imposición de las externalidades negativas (Pigou 1920; Baumol 1972) es claramente superior desde el punto de vista de la eficiencia
Referencias
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Notas
1. Foldvary (2005), con el subtítulo «A Plea to Public Economists», analiza esta cuestión en profundidad.
2. En 2010, el Gobierno de la República de Irlanda anunció un plan de cuatro años para realizar valoraciones de terrenos e implantar un impuesto sobre el valor de la tierra para 2013. http://budget.gov.ie/The%20National%20Recovery%20Plan%202011- 2014.pdf.
3. El Movimiento para el Cambio Democrático de Zimbabue, el partido más grande en la Asamblea de la Cámara de Representantes de Zimbabue, incluye el impuesto sobre el valor de la tierra como su instrumento preferido de financiación pública.
4. François Quesnay, un fisiócrata francés, sugirió una idea similar (el impôt unique) un siglo antes, pero justificó el impuesto de manera muy diferente. Sobre Quesnay y los fisiócratas, George escribió: «Sin saber nada de Quesnay y sus doctrinas, he llegado a la misma conclusión práctica por un camino que no puede ser discutido, y la he basado en motivos que no pueden ser cuestionados por la economía política aceptada». George también dedicó su libro Protection or Free Trade (1886) a Quesnay y otros.
5. En este caso, la «renta de la tierra» se refiere a la definición de la economía clásica: cualquier ingreso derivado de la propiedad del suelo en lugar del capital o el trabajo.
6. Véase Friedman 1978; Hayek 1994; Solow 1998, y Atkinson y Stiglitz 1987. Friedman y Hayek expresan cierto apoyo con importantes reservas, mientras que Stiglitz apoya la idea de todo corazón en su texto de finanzas públicas, ampliamente utilizado. En una entrevista concedida en 2002 a la Fundación Schalkenbach, Stiglitz llega a decir que es georgista.
7. Formalizado notablemente por Atkinson y Stiglitz en su texto de finanzas públicas ampliamente utilizado, donde se presenta en forma matemática y se denomina «El teorema de Henry George».
8. Este paper se centra principalmente en la afirmación de que un impuesto sobre el valor de la tierra no es distorsionador. Para un análisis más profundo de la segunda afirmación, véase Rothbard 1970.
9. Datos de Metal Economics Group, http://www.metalseconomics.com/sites/default/files/uploads/PDFs/ corporate_exploration_strategies_2011.pdf
10. Algunos autores modernos han sugerido que algo menos que un impuesto del 100% sobre la tierra sería una necesidad práctica para estimular la inversión (Tideman 1994). George creía que la aplicación de su plan debía ser un proceso suave y gradual: afirmaba que el objetivo debía ser un «impuesto único ilimitado», pero reconocía que en la práctica podría ser necesario conformarse con un «impuesto único limitado», y que «deberíamos aspirar a tomar la totalidad de la renta económica lo más cerca posible». (citado en Wenzer 1997, p. 167). Nuestro modelo considera un verdadero impuesto georgiano, pero el efecto distorsionador se mantiene mientras se apropie de alguna de las cuasirrentas.
